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基层检察机关建设考核评价体系研究
时间:2013-12-20  作者:天津市滨海新区大港人民检察院课题组  新闻来源:  【字号: | |

基层检察机关[1]建设是全部检察工作的基石,在检察事业发展中具有全局性、基础性、战略性地位。在基层检察机关建设工作中,考核评价体系以其特有的引导、规范和激励功能发挥着重要作用。笔者现以基层检察机关建设绩效考评体系为研究视角,就基层检察机关建设考核评价体系课题略陈管见,仅与同仁探讨。

一、绩效考评是基层检察机关建设考核评价体系的主干

基层检察机关建设考核评价体系是指上级检察机关为审核评定基层检察机关的各项业务建设、队伍建设、管理机制建设和检务保障建设绩效而建立的评价体系。基层检察机关建设考核评价体系具有以下基本特征:一是系统性。基层检察机关建设考核评价体系是由相互独立又相互关联的考评指标和相关要素组成的评价系统,它包括考评指标体系、考评主体、考评客体、考评运行程序等诸多要素;二是规范性。考评的规范化和标准化程度,直接关系到考评程序与结果是否公开、公平和公正。基层检察机关建设考核评价体系的科学构建,必须要达到规范化程度和水平,着力消除其中不合理、不科学、不规范的成分,最大限度减少人为的主观性影响,以保证不同考评主体根据基本考评程序对同一基层检察机关的审核评价过程与结果的基本一致性;三是绩效性。绩效,英文Performance,指工作的业绩和效果,即包括静态的结果内容,也包括动态的工作过程。两者相辅相成,结果是工作的最终目标,而过程则影响和控制目标的实现。检察绩效是检察工作追求的目标,因此基层检察机关建设考核评价体系的重点应放在基层检察机关各项建设工作的绩效上。上级检察机关应运用一套系统的规范、程序和方法对基层检察机关各项建设的工作过程和工作结果进行全面综合的考核评价。

高检院在2009年2月制定实施的《2009—2012年基层人民检察院建设规划》就基层检察院建设的考核、表彰和奖励作出专门规定,要求考核工作要“坚持客观公正、公开透明、注重绩效、社会公认的原则,内容科学合理,形式简便易行,对基层检察院进行全面考核”。2010年4月制定实施的《基层人民检察院建设考核办法(试行)》将绩效内容具体表述为“四化”,即基层检察院建设考核的主要内容为检察业务建设,包括履行各项检察职能,执法规范化建设执法质量,执法效果;检察队伍建设,包括思想政治建设,领导班子建设,专业化建设,法律监督能力建设,职业道德和文化建设,党风廉政和纪律作风建设;管理机制建设,包括制定管理制度,管理制度运转及改进,管理创新;检务保障建设,包括经费保障和管理、资产管理,“两房”等基础设施建设,落实装备配备标准,网络系统建设、管理、应用以及网络安全保密建设,推进办案办公、保障和管理信息化及检察技术应用。综上,注重基层检察机关建设绩效(简称“检察绩效考评”)始终是高检院考评工作坚持的基本原则。而对基层检察机关建设来说,科学的绩效考评也是基层检察机关管理体系中必不可少的环节和考核评价体系的主干,是推进基层检察机关建设的基础性工作,对于引导、规范和激励基层检察机关“四化”建设具有十分重要的作用。

二、基层检察机关建设绩效考评体系的基本框架

检察绩效考评体系是由相互联系、相互制约的诸要素构成的,以实现检察绩效考评功能的有机整体。因此,研究检察绩效考评体系或机制,关键是分析其构成要素以及要素与要素、要素与整体、整体与环境、结构与功能之间的相互关系,根据分析结果搭建和调整考核体系的结构和各要素关系,使考核体系不断优化,机制不断健全。其中设计检察绩效考评体系要考虑六大要素:1、考评目标。考评目标要素是考评机制的核心要素和基本前提,直接决定着考评机制其他要素的功能定位。只有明确了一个组织的目标,才能够根据所要达到的目的分解任务,从而更好更有效的去实现。不管是组织目标,还是部门目标,目标达成最终还是要落实到个人。目标体系的构建是一个目标分解的过程,就是将组织目标分解到各部门以及个人,形成一个从上到下,从下到上完整的目标体系。在目标体系的构建上必须要坚持检察机关的宪法定位和法定职责,坚持检察人员兼具行政和司法双重属性的实际情况,如从事自侦工作的检察人员就带有行政工作的主动性,而审查批捕工作和公诉工作则带有较为被动的司法属性。但总的考评目标是相对稳定的,即通过法律监督维护公平正义应当是检察机关绩效考评的基本价值取向,也是评价考评制度以及考评指标的首要标准,并以此来划分考评指标的位阶,设计相应的权重,指导考评工作的具体实施;2、考评主体。考评主体即直接从事绩效考评活动的组织或个人,其人员构成决定着考核的模式和具体的方法。具体有三大主体,即决策主体、执行主体和监督主体。决策主体是绩效考评的决策指挥和领导机构,根据《检察官法》规定,应为以检察长为首的检察官考评委员会,相应的上级院的考核主体也就应是以上级院检察长为首的基层检察机关检察绩效考评委员会。考评委员会应包括检察长、分管检察长和各部门的负责人;具体的执行主体是指由哪些部门和人员来执行经常性的、事务性的日常考核工作。笔者认为执行主体应为考评委员会办公室,内部再根据“四化”建设的不同方向细分为案件管理机构负责检察业务的综合考评,办公室负责综合性事务和行政管理工作的考评,政工、监察部门负责队伍建设、廉政勤政等的考评。计财装备部门负责经费使用情况、行政装备等检务保障情况的考评。执行主体同时也是监督主体,但检察机关的纪检监察部门不仅是基层检察机关党风廉政的考评主体,还同时作为专门的内部监督机构,针对检察绩效考评体系运行情况进行效能监察,在监督绩效考评工作日常运行和落实考评指导文件是否规范等方面发挥着关键作用;3、考评客体。考评客体是各项检察工作,具体表现为不同的考评内容、考评项目与考评指标。考评内容主要包括业务、队伍、管理机制、检务保障四项建设任务。四项任务又可以概括为基层检察机关的业务工作和综合工作。业务类分侦查监督、公诉工作、监所检察、反贪工作、反读工作、民行工作、控告申诉、检委会办公室、法律政策研究等条线内容,综合类包括党建、信息、新闻宣传、廉政、考勤、保密、技术、计财装备、后勤保障等多项综合管理内容。考评内容又可以细分为不同的考评项目和考评指标。如刑事检察业务工作可以分为侦查监督考评项目、公诉考评项目等,其中公诉考评项目中可以对起诉率、有罪判决率等具体指标进行考评;4、考评对象。考评对象是各项考评指标的具体承担者,即各基层检察院;4、考评方法。考评方法是指实现检察绩效考评任务目标所借助的条件或使用的方式,以及为实现目标所选择的途径。考评方法的不同直接会导致结果的不同,其作用和效果也会各有差异,决定着考评机制的作用能否充分发挥;6、考评标准。考评标准即衡量检察机关及其检察人员工作绩效优劣的具体标准。考评标准不等同于考核指标,它是对考评指标的计分标准,如基础分、加分、减分的设置及对正指标和逆指标的定义等,是对考评指标的评价。如公诉项目中的无罪判决率是考评指标,而随之硬性规定的无罪判决率为零则为上级院不能允许下级院公诉工作中出现无罪判决的考评标准。考评标准实际上折射出考评主体的价值取向和检察理念。要建立有效、合理的绩效考评标准,必须要从支撑绩效考评机制的背景和理念进行思考。设置绩效考评机制的终极目的是强化法律监督,提升检察工作水平,因此在考评标准的选择上要遵循诉讼规律和法律监督规律。如对无罪判决率是否坚持一律否定的标准就值得商榷。下级院出现一定数量的无罪判决,是否说明办案质量不高,需要具体分析。因为无罪判决并非违背诉讼规律。现代诉讼制度建立的前提是不同主体对案件事实的认识和法律规范的理解是不同的,所以才需要审诉分离。只有可以归因于办案质量的无罪判决,才可以作为绩效考评中减分的根据,才有否定性评价的合理性;7、考评程序。无论是针对基层检察机关整体工作进行的综合考评,还是针对检察各条线的单项考评,绩效考评工作都离不开一定的程序,程序是实现绩效考评目的的方式,是通过形式上的相对公平进而达到实质公平的最重要的途径。从静态上看,考评程序主要表现为方式、步骤、次序;从动态上看,则表现为一系列考评行为所构成的考评过程;8、考评结果。考评结果在形式上主要表现为各项考评指标的具体数值和最后的得分排名情况。考评结果作为对检察机关及其检察人员考评周期内各项工作进行评价的基本依据,能真实反映出各项工作中存在的成绩和问题,从而为总结工作的得失提供依据,进而推进各项工作的持续改进。但持续改进作用的发挥必须要有相应的激励约束措施作为动力源。绩效管理理论就认为,“只有将绩效考评的结果与人们所获得的回报挂钩,才能真正发挥绩效管理应有的作用[2]” 考评结果的应用,目前主要有两种方式。第一是绩效奖惩。如上级院对绩效考评成绩较好的下级院在评先评优等方面给予政策倾斜,对绩效成绩落后的下级院则通过约谈检察长或对检察长进行职务调整等方式予以惩罚。也可以在部门预算方面,对于绩效突出的部门在业务经费安排上予以倾斜,反之则只提供保障其基本运作的业务经费。而基层检察机关也对据此对在全系统内绩效考评排名靠前的检察人员在晋升、职务调整、评选先进等方面给予物质和精神奖励,对排名落后的检察人员进行必要的批评或培训;第二是“诊断与指导”。最初是以排名榜的方式,以此来形成压力迫使部门及个人改进自身绩效[3]。现在主要是建设性策略,即帮助诊断问题、提供建议、解决问题。也有学者把它叫做绩效考评的“三D模式”:诊断(diagnosis);发展(development);设计(design),即帮助考评对象设计绩效改进方案。在绩效管理实践中,有些检察机关往往忽视了考评结果的利用,或者仅仅是作为检察人员进行提拔或奖金分配的依据,这种单一化的利用方式容易造成考评对象对绩效管理功能与价值在认识上的扭曲和误解,容易滋生对绩效考评的恐惧、焦虑和抵触情绪,从而影响绩效管理机制运作效果。因此,科学全面地应用考评结果,不仅有助于提高检察系统内部评优评先、提拔晋升等工作的民主科学性,更重要的是能推动每个考评对象不断改进工作、提高能力。基于这种建设性策略的考虑, 考评主体要通过考评结果发现检察绩效取得佳绩或表现不佳的真正原因,并帮助考评对象制定相应的治理和预防对策,辅助其改进各项检察工作,最终推进基层检察机关检察绩效的持续改进,实现考评的最终目的――推进基层检察机关“四化”建设,进一步强化各项法律监督职能,在全社会维护公平正义。

三、应将基层检察机关建设绩效考评放到检察绩效管理的系统中去谋划

基层检察机关“四化”建设是一个系统工程,包括业务、队伍、管理机制和检务保障建设,其中业务建设是中心,队伍建设是基础,管理机制建设是动力,检务保障建设是保证。业务建设主要指基层检察机关的执法办案工作,检察业务绩效考评体系是对业务建设进行考核评价的机制,但并不完全等同于业务建设本身,更不是业务建设的目的,而仅是推动业务建设持续改进的手段。而队伍建设、管理机制建设和检务保障建设也是推动业务建设持续改进的重要力量。“四化”建设作为一项系统工程确实需要考虑建设绩效,并通过绩效考评来实现强化法律监督,维护公平正义的最终目的。但要实现最终目的,则要改变单纯注重绩效考评而忽视绩效管理其他环节的错误思想,基层检察机关建设考核评价工作必须要强调在绩效管理思想的指导下科学开展绩效考评工作的迫切性,要完整地看待绩效管理的全过程,树立 "绩效管理是基本的管理过程"的理念,将检察绩效考评放到检察绩效管理的整个系统中去谋划。绩效管理是包括绩效目标制定与对被管理者进行绩效辅导、考核、反馈和改进在内的系统的过程。这就要求管理者在开展绩效考评工作过程中,在完整、科学地建立起KPI体系[4]的基础上,综合考虑绩效管理的几个相关环节,全面、协调地开展绩效考评工作。具体来讲,应做好以下几个环节的工作:1、制定科学合理的绩效计划。绩效计划也称绩效目标或绩效标准,它实际上是针对特定的职务工作而言,是要求工作人员应达到的各种基本要求。它是与职务联系在一起的。设立绩效目标是实施绩效管理的前提条件,建立科学合理的绩效管理模式,首先必须确立一个符合实际的组织目标作为绩效考评的标准。如省级院根据高检院近期战略重点和本省实际情况,建立基层检察机关“四化”建设绩效的组织目标。为了确保全省检察绩效战略目标的实现,应将其层层分解到每一个基层检察机关的每一个部门、岗位,通过每一个检察人员的有效行动促进全省检察机关共同实现战略目标。这一环节应注意使每一个基层检察机关认识到实现企业战略目标的重要性,认识到自己在这一工作中的作用。 这个确定的目标,既有包含量的内容,更应有质的要求,在量的方面,我们只要确定合理的目标,就可以确定合理的数量标准。工作数量标准不管是业务工作还是综合工作,都以本部门近年工作的平均量和个人工作的平均量为基点,综合考虑其他因素后进行确定的。这种确定在本办法中就是设置量化达标线。设置量化达标线,实际上也就是岗位目标的量化,在此基础上确定某项具体工作的分值的高低。如可根据历史上的办案数量资料,考虑给基层检察机关在自侦工作上下达必要的办案数量区间性指标。理论依据是办案不是生产,没有淡季旺季之分,办案数量不应大起大落,在遵循发案规律的基础上应保持一定的办案数量,以形成对办案人的客观压力,防止压案不查和化案子的问题出现;如果在统计学意义上的数量指标是绝对数指标,则质量指标更多的是表现为相对指标和平均指标。在相对指标的设计上,笔者认为检察机关对有罪判决率、捕后缓刑率、捕后不诉率、捕后撤案率等的强调是必要的,因为目的还没有出现比上述指标更好地控制办案质量,以保证办案的法律效果、政治效果和社会效果统一的方法[5]。至于平均指标的设计上,笔者反对将人均办案数的基数设计为全院上年人员总数,因为将综合部门人员列为办案指标的分母是不科学的,应以具体条线的办案人员作为基数,如公诉的质量指标就应将上年的公诉人数作为基数;在设计绩效目标时还必须综合考虑,上级院与基层检察机关之间加强沟通,可先由上级院在考虑所有因素的情况下拟出一个绩效目标,然后再与基层检察机关进行沟通、讨论,进而达成协议;2、开展必要的绩效沟通。绩效目标的确定是一个动态的过程,它既体现在上级院与基层检察机关的在目标制定的双向沟通上,又体现在绩效管理目标的不断修订改进上。上级院在确定绩效目标时,应当将长远目标、近期目标和年度目标有机结合起来,根据自身实际情况,每年修订年度绩效考评目标。同时,通过持续不断地改进绩效目标来肯定基层检察机关各项工作的价值,帮助绩效目标的实现,从而使其实现持续改进和追求卓越。当然,绩效目标的确定仅仅是绩效管理机制的第一步,推行有效的绩效管理,更重要的是通过何种方法和途径来实现绩效目标。在绩效管理理论中,将此过程称为“过程控制和绩效沟通”。上级院对基层检察机关应在实施绩效目标的过程中,针对他们工作中存在的问题,积极进行辅导。因为只有这样,才能克服“短板效应”,促进整个部门绩效考评成绩的提升;3、开展绩效考评。目标确定之后,最重要的事情就是考核了,现在有一个通行的说法,就是有制度不考核等于零。选择合理的绩效评估方法。绩效评估有多种方式,如:全方位评估法,关键绩效指标考核法,平衡记分卡考核法,目标管理考核法等等。笔者认为,在推行绩效管理之初应采用最简单的目标管理考核法,容易被基层检察机关所接受。简单地说,就是根据上级要求,确定基层检察机关年度工作目标,将之层层分解到各部门和各人员,并将年度工作目标作为考核的基础,完成工作目标的得基本分,完不成目标任务的,要扣分,超额完成目标的,给予适当的奖励。在条件成熟的时候,可以尝试采用平衡记分卡考核法,360度环评法等高级考核方法和技术。在考核中还应积极探索信息技术在绩效考评中的应用,开展网上检察绩效考评,运用网络平台,公开各院、各部门及其检察人员的绩效目标,定期公布绩效目标的完成进度,促进各项工作目标的如期实现;4、绩效考评结果的运用。获得考核结果后,还要及时与激励制度和能力发展计划挂钩,只有这样,绩效考评工作才能真正发挥作用。整个的绩效管理才能顺利进入下一个循环。当前,要建立符合检察特点的绩效奖惩机制,基层检察机关可以按《检察官法》的规定,对于完成上级院绩效目标的干警晋升工资或增发考核奖,进行公开的口头或书面的表彰,实行精神鼓励等,以实现物质激励与精神激励的结合。特别注意要把考评结果与中层干部竞争上岗、一般干警双向选拔的人事管理制度改革结合起来,优先提拔工作实绩突出的干警。同时,把考评结果作为检察业务专门人才培养工作的重要依据,从业务实绩突出、执法水平较高的干警中选拔出检察业务专门人才培养对象。同时对绩效考评很差的检察院及其检察人员可能通过通报,取消评优资格等加以必要的惩罚。5、绩效的持续改进。上级院对通过绩效考评发现的突出问题,帮助基层检察机关制定整改和预防措施,完善管理制度,以推进绩效管理制度向深度发展。

[参考文献]

[1]方振邦,绩效管理,中国人民大学出版社,2003年版

[2]付亚和、许玉林:《绩效考核与绩效管理》,电子工业出版社,2003年版

 [3]罗昌平、王喜娟,检察业务管理理论与实务,上海人民出版社,2008年版

 [4]王大海,构建现代检察管理制度的若干思考,中国检察出版社,2001年版,第35页

 [5]周海云,中德检察机关人力资源管理体系比较研究,上海市人民检察院政治部编,2007年版

[6] 王大海.构建现代检察管理制度的若干思考.《检察理论集粹》,中国检察出版社,2001年版

[7] 最高人民检察院,关于进一步推进基层检察院建设若干问题的意见,检察日报,2000(5)

[8] 张智辉,行政化管理:优化司法职权配置的瓶颈,检察日报,2008年1月28日

[9] 吴江,在全国铁路检察机关绩效管理哈尔滨分院现场会上的讲话摘要,http://www.hl.jcy.gov.cn,最后访问日期:2011年09月22日

[10] 洪建明.基层检察院工作绩效量化考核初探〔J〕.《人民检察》,20第10期(下)

 

(注:本文刊发在《中国检察官》2012年第8期(上))

 



*本文为天津市检察机关2011年重点课题阶段性成果。课题组组长:王煜,天津市滨海新区人民检察院副检察长兼大港人民检察院检察长,副局级检察员;赵福杰,天津市滨海新区大港人民检察院副检察长,正处级检察员;刘孟海,天津市滨海新区大港人民检察院副检察长,副处级检察员;马金生,天津市滨海新区大港人民检察院检察委员会办公室主任,副处级检察员;赵刚,天津市滨海新区大港人民检察院检察委员会秘书,助理检察员。

[1] 基层院检察机关包括基层检察院和上级检察院派驻监狱或特定区域的检察室等基层检察单位,其中基层院是主体,本文中将基层检察院与基层检察机关视为同义语。

[2] 参见方振邦:《绩效管理》[M]],北京:中国人民大学出版社,2003.

[3]这种策略西方归结为“fame or shame”策略:要么荣光,要么现丑,但后来发现存在很多问题。如考核价值功能趋于奖惩的单一化并不能发现绩效不佳的真正原因,也不能最终推进绩效的持续改进。

[4] KPI(Key Performance Indicators)中文可翻译为关键绩效指标”,是通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设量、取样、