刑事申诉检察“以办案为中心”的多维透视与格局完善
唐守东*
摘要：“以办案为中心”、“在办案中监督，在监督中办案”是新时代检察机关履行法律监督职责的基本手段，也是彰显法律监督效用的重要途径。新时代的刑事申诉检察工作将继续坚持“一体四翼”的工作格局，更加注重强化“以办案为中心”。通过多维透视能够发现当前刑事申诉办案过程中存在着申诉权保障不足、监督方式单一和监督效果弱化的问题；国家赔偿办案过程中存在着法律适用存有疑难争议以及赔偿办案程序运行不畅问题；司法救助办案过程中存在着工作机制不健全、救助理念滞后以及工作开展不平衡的问题，针对前述问题进行深入分析并探索完善路径。通过采取革新理念，细化法律，完善刑事申诉办案程序；明确规定，定纷止争，完善赔偿办案配套机制；更新思路，统一标准，开展多元救助和专项救助的措施完善刑事申诉检察工作格局，使刑事申诉检察充分发挥维护申诉人合法权益，促进司法公正的职能作用。
关键词：以办案为中心 刑事申诉检察 多维透视 格局完善
一、“以办案为中心”与刑事申诉检察
2015年在湖北孝感召开的全国检察机关刑事申诉检察工作座谈会上，时任最高人民检察院副检察长的姜建初同志提出，刑事申诉检察要坚持“一体四翼”的工作格局，以司法办案和队伍建设为主体，着重从纠防冤错案件、规范司法行为、深化检务公开、开展反向审视四个基本方面谋划和推进刑事申诉检察工作。刑事申诉检察“一体四翼”工作格局的提出具有重要的实践意义，“司法办案”作为刑事申诉检察工作的主体，彰显了刑事申诉检察的职能定位。
2018年5月，张军检察长在云南调研时强调各级检察机关要“以办案为中心，在监督中办案，在办案中监督”全面提升检察人员政治素质、业务素质和职业道德素质，推动新时代检察工作创新发展。高检院刑事申诉检察厅《2018年刑事申诉检察工作要点》亦指出：要持续深入推进刑事申诉检察“一体四翼”工作格局，聚焦监督主责主业，不断加大办案力度。近几年,刑事申诉检察深入推进“一体四翼”工作格局,明确将司法办案放在第一位,突出办案的主责主业地位,有力推进了刑事申诉检察工作发展。进入新时代,我们更要立足办案谋发展,切实把办案作为推动新时代刑事申诉检察工作创新发展的基础和核心。由此可见，刑事申诉检察工作格局中“以司法办案为主体”的“一体”深度契合了新时代检察工作“以办案为中心”的基本职能要求。因此“以办案为中心”履行刑事申诉检察监督职能成为刑事申诉检察工作的出发点和立足点。
检察机关的法律监督职能说到底要在办案中实现，案件办不好，监督必然要落空。离开办案，法律监督就是无源之水、无本之木；离开办案，法律监督就是空中楼阁，无法落地。可以说，各项法律监督权，最终都得靠办案来落实，都得用一个个案件来说话。但是目前在刑事申诉检察工作实践中仍然存在一定的现实问题亟需解决。例如刑事申诉办案过程中存在的的申诉权保障不足、监督方式单一和监督效果弱化的问题；国家赔偿办案过程中存在的法律适用存有疑难争议以及赔偿办案程序运行不畅问题；司法救助办案过程中的工作机制不健全、救助理念滞后以及工作开展不平衡的问题。针对前述问题，笔者通过透视刑事申诉、国家赔偿、司法救助三个部分的问题，审慎思考解决问题的路径，希望对刑事申诉检察工作格局完善有所裨益。
二、刑事申诉检察“以办案为中心”的多维透视
（一）刑事申诉办案工作
刑事申诉检察部门最重要的职能之一就是办理不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定和不服法院生效刑事判决、裁定的申诉案件。近年来，刑事申诉检察部门在办理刑事申诉案件过程中充分履行法律监督职责过程中，纠正了一大批冤错案件，取得不错的效果。但是以T直辖市为例，2013至2017年5年间，T市检察机关共办理刑事申诉案件672件，立案复查391件，提请抗诉9件，提出抗诉4件，制发再审检察建议5件，法院依法改判4件，撤销原不起诉决定重新起诉并作出有效判决1件，追加漏罪1件。立案复查率为58.180％，抗诉率为1.34％，改判率为0.60％。通过办案实证分析可知，刑事申诉办案较低的抗诉率和改判率一定程度上能够折射出当前存在着申诉权保障不足、监督方式单一和监督效果弱化、配套制度运行不畅的问题。
1.法律规范层面对申诉权的保障不足
第一，现行法律规范上对刑事申诉权的法律定位不明，导致法律对刑事申诉权的保障不足。从《刑事诉讼法》“审判监督程序”一章对刑事申诉权的规定来看，刑事申诉是申诉主体认为生效刑事裁判有错误而提出的一种请求，对司法机关没有特定的诉讼约束力，是诉讼程序之外的一种司法救济途径。根据《刑事诉讼法》第242条可知，申诉人的刑事再审申诉只能作为司法机关发现错案并启动再审程序的材料来源，不必然会导致刑事再审程序的启动，是否启动再审程序取决于司法机关的审查结果。正如有的论者提出，我国刑事再审以纠错功能为定位，存在着启动主体设定不科学、诉权保障失位、审查程序正当性不足，启动标准失范等问题。由此可见，申诉权保障的失位是制约刑事申诉规范发展的主要因素。
第二，对于检察机关来说，虽然最高检相继出台了若干规范性文件，如《最高人民检察院关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》（2012年）、《人民检察院复查刑事申诉案件规定》（2014年）（以下简称《复查规定》）、《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》（2014年）等，但通过调研发现，这些规范性文件的为大众接受度相对较低。而且作为专门性刑事申诉办案指南的《复查规定》共70条，仅规定了刑事申诉案件办理的基础性问题，缺乏精细化规定导致对申诉人的诉权保障重视程度低。
第三，现行法律对刑事申诉案件多头管辖职责不明，导致实践中既存在申诉泛滥，又存在司法机关受理申诉案件互相推诿的弊端。一方面，《刑事诉讼法》规定了申诉由各级法院、检察院受理，但“两高”至今没有就刑事申诉联合制定相关规范性文件，而是各自出台规范性文件，相互之间衔接性不强。另一方面，囿于法律规定及司法解释阙如司法机关受理刑事申诉案件存在混乱情况。虽然最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法处理涉法涉诉信访工作衔接配合的规定》（2017年）第5条规定，申诉人不服生效刑事判决、裁定，既向人民法院提出刑事申诉，又向人民检察院申诉、人民法院或者人民检察院一方已经受理且正在审查程序当中的，未受理机关暂缓受理，并告知申诉人待已经受理的机关处理完毕后如不服再提出申诉。但是该规定仍未阐明法院、检察院办理申诉案件的相互顺序，越是不明确越容易导致互相推诿。导致当前实践中存在多头申诉、层层申诉、多次反复申诉的情况，甚至申诉与涉法涉诉信访之间存在一定的联系导致滥诉现象存在。这不仅是对司法公信力和司法权威的挑战，也造成司法资源的浪费和效率的降低，同时影响社会稳定。
2.实践层面的监督方式单一、监督效果弱化
首先，刑事申诉案件办理法定的监督方式单一，其他监督方式法律依据不足。根据《刑事诉讼法》以及《复查规定》，一个需要提请抗诉的刑事申诉案件，需要两级检察院至少周转八个月才能到法院，其中立案期限为2个月，立案后的复查期限为3个月，上一级检察院审查下一级检察院提请抗诉的期限为收案后的3个月。由此可见整个提请抗诉的程序冗长，司法成本昂贵。虽然再审检察建议可以向同级法院进行监督，但其法律依据不足，缺乏监督刚性。有的法院拒绝采纳，或办理不及时或置之不理，检察机关不得不重新采用抗诉的方式，严重影响办案效率。
其次，检察机关办理刑事申诉案件调查手段不足，证据的充分性和证明力有很大局限性。检察机关办理刑事申诉案件需要调取原案材料进行审查，必要时还需要开展调查取证。《刑事诉讼法》没有明确规定审查、复查的程序，更没有赋予审查、复查案件的手段和措施，《复查规定》仅规定了补充调查的情形，但如何调查尚未可知，且检察机关统一业务应用系统中也没有相应的调查制式文书，导致检察机关办理刑事申诉案件，在调取证据的充分性和证明力上往往会有较大的局限性。
最后，当前司法责任制改革与《复查规定》的衔接问题影响办案效果。《复查规定》关于案件的办理规定了“层层审批”的办案方式，从立案到复查再到提请抗诉或者提出抗诉，既需要部门负责人审批，又需要检察长或者检委会决定，这种审批方式与当前的司法责任制改革中“员额检察官独立办案”、“扁平化”管理方式之间存在冲突限制了刑事申诉案件办理的效率，影响了办案效果。
3.刑事申诉办案配套制度层面运行不畅
当前刑事申诉办案配套机制运行不畅主要表现在四个方面：一是申诉案件公开审查力度有待拓展。调研发现，一方面，公开审查比例低。例如T市检察机关2013至2017年共办理刑事申诉案件672件，但公开审查的案件为18件。仅占所有案件的2.68％。另一方面当前刑事申诉案件的公开审查存在着“为公开而公开”的情况，“公开审查”的形式大于内容。二是律师代理申诉制度实践效果欠佳。虽然最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合出台了《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》（2017年）（以下简称《代理申诉意见》）对工作原则、法律援助、机制保障等问题进行了明确规定，但仍未对案件范围、代理方式、法律后果等作出具体规定，导致实践中存在着“咨询接谈多，实际代理少”的窘境，律师代理申诉的实际效能不足。三是申诉案件检察文书说理性不足。检察机关办理刑事申诉案件结案后，会出具相关的法律文书，但大部分检察法律文书仅是对事实和结论的简单罗列，缺少论证说理。即便有一定的说理，但在说理质量上也存在着表述过于笼统，论证逻辑不严谨的情况。四是刑事申诉抗诉案件出庭工作缺乏规范指引。当前随着以审判为中心的刑事诉讼制度改革的逐步推进，刑事冤假错案的发生和披露，审判监督程序的刑事抗诉工作愈发重要，但是但是刑事申诉抗诉的出庭工作仍然在参考公诉程序的出庭工作。考虑到审判监督程序与公诉程序的本质差异，遵循同样的出庭工作规范并不能体现刑事申诉抗诉工作的独特价值。因此亟需制定刑事申诉抗诉工作的规范指引。
（二）国家赔偿办案工作
刑事申诉检察部门办理的国家赔偿案件主要包括作为赔偿义务机关的刑事赔偿案件、赔偿复议案件以及对人民法院赔偿委员会决定和行政赔偿诉讼依法履行法律监督职的国家赔偿监督案件。T直辖市2013至2017年5年间，共办理刑事赔偿案件12件，赔偿复议案件8件，赔偿监督案件17件。经过调研发现，囿于赔偿案件的复杂性、法律规范的模糊性，刑事申诉检察部门在办理国家赔偿案件中存在着相应的问题。
1.法律规范层面上国家赔偿司法适用存在一定的争议和疑难问题。第一，在刑事赔偿案件中，关于“疑罪从挂”案件赔偿规定的溯及力问题。两高《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《赔偿解释》）对国家赔偿法中关于刑事赔偿的有关规定进行了细化，尤其是对“终止追究刑事责任”的情形进行了解释，列举了7种“疑罪从挂”获得赔偿的情况，但是其溯及力如何？在《赔偿解释》生效前存在的“终止追究刑事责任”的情形能否获得赔偿？第二，刑事赔偿中，关于“刑事违法扣押”“违法拘留”的解释适用存在问题。《国家赔偿法》以及《赔偿解释》虽然对“违法拘留”进行了概括性描述，但司法实践中如何理解适用仍存在一定的分歧。例如公安机关对犯罪嫌疑人执行拘留时未出示拘留证，未在24小时送至看守所羁押，在其余事实、法律、程序不存在问题的情况下，是否属于违法刑事拘留，能否取得国家赔偿？第三，关于国家赔偿后追偿追责机制的健全问题，现行法律缺乏相关规定。一是如何解决一些赔偿义务机关“不想追”也“不愿追”的问题。二是如何解决依法赔偿与追偿、追责之间价值选择两难的矛盾。这些都是困扰刑事申诉检察部门国家赔偿工作有序开展的障碍。
2.办案实践层面上存在赔偿程序运行不畅的问题。第一，国家赔偿启动程序上存在不畅。缺乏国家赔偿权利告知制度导致很多案件符合申请赔偿的条件但未能申请赔偿而启动赔偿程序。第二，赔偿监督案件的办理程序以及监督方式存在问题。例如《人民检察院国家赔偿工作规定》（以下简称《赔偿规定》）中，关于下级人民检察院发现上级或者同级人民法院赔委会作出赔偿决定存在问题时的监督程序与实际操作之间存在冲突。根据《赔偿规定》第30条第3款之规定，下级人民检察院发现上级或者同级人民法院赔偿委员会作出的赔偿决定具有上列情形之一的，经检察长批准或者检察委员会审议决定后，层报有监督权的上级人民检察院审查。但是当前实际操作中赔偿监督案件执行的是同级监督原则。
（三）国家司法救助办案工作
党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求完善人权司法保障制度,健全国家司法救助制度。2016年8月,《人民检察院国家司法救助工作细则(试行)》出台。该细则明确规定了检察机关进行国家司法救助的对象和范围、救助的方式和标准、救助工作的具体程序、救助资金保障和管理,以及救助工作中违法责任追究等,涵盖了国家司法救助工作的主要方面。据悉，2014年至2017年11月,全国检察机关共受理国家司法救助申请41009件,实际救助36876人,发放救助金3.5亿余元。虽然检察环节司法救助工作取得了不错的成绩，但经过调研发现仍然存在相应的问题。
第一，从全国检察机关整体上办理国家司法救助的数据来看救助案件数量不低，但是不同地区国家司法救助工作开展不平衡。例如T直辖市检察机关，2014年至2017年11月间，T市检察机关办理国家司法救助案件整体数量偏低，只有40件，占同期全国办理国家司法救助案件的0.09％。在办理的40件国家司法救助案件中，其中从未开展过国家司法救助工作的检察机关占32%，开展1次以下救助工作的检察机关占50%。
第二，存在着救助机制不健全，配套措施不完善，救助标准不统一，涉法涉诉信访依法救助存在争议的问题。例如根据六部委《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（2015年）（以下简称救助意见）以及《人民检察院国家司法救助工作细则》（以下简称《救助细则》）的规定，国家司法救助以支付救助金为主要方式，并与思想疏导、宣传教育相结合，与法律援助、诉讼救济相配套，与其他社会救助相衔接。但是实践中仍然以支付救助金为主要方式和衡量标准，相应的配套救助措施不完善。从T市司法救助配套措施来看，仅有4件司法救助案件采取了配套措施。1件针对未成年被害人进行了采用“系统脱敏法”进行心理辅导，1件采用政府购买服务的方式对受害幼女进行心理矫正。2件采用依法建议当地政府纳入社会保障。采取救助配套措施的占救助数量总数的10%。而且在救助标准的考量上因缺乏相应标准导致主观性强，以故意伤害为例，各院针对案件的情况主要考虑的是所受到的财产损失、家庭经济条件，及人身伤害住院治疗所需资金缺口等，但由于每个办案人对于被害人的损失程度、受伤害程度、急迫程度等理解有所不同，造成救助金额的偏差。另外在实践中存在着一定程度的司法救助信访化的问题。实践中存在部分检察机关对当事人提出额外的救助条件，要求以息诉罢访作为同意救助的前提条件，采取了不同意息诉罢访，不签息诉协议书就不给救助的情况，导致许多涉法涉诉信访人本应获得司法救助而没有获得。
第三，办案机关司法救助工作思路滞后。司法救助最终体现的是国家对司法案件中的弱势群体的一种司法人文关怀，但是当前办案实践中一方面存在着办理司法救助案件考核只停留在案件数量与息诉罢访的认定上，造成部分办案人片面理解司法救助就是通过给被害人金钱来化解信访矛盾，而忽略了单纯的金钱救济所具有的局限性以及司法救助综合性的重要性。另一方面在调查中发现，部分控申人员对司法救助持消极、怀疑态度。首先，其认为司法救助资金本身较少，对于部分刑事案件巨大的资金缺口无异于杯水车薪，无法起到实质性作用。此种观点虽然有一定的事实基础，但却忽略了司法救助本身应急性、辅助性的特点，对于其他缺口仍应当结合社会救济、社会保障为主。其次，其担心如果一旦放开救助的口子，会造成大量信访案件集中在检察环节。
三、刑事申诉检察“以办案为中心”的格局完善
（一）革新理念，细化法律，完善刑事申诉办案程序
1.革新理念。完善刑事申诉制度，突出“以办案为中心”，“在办案中监督，在监督中办案”，必须重新确立更加符合刑事诉讼目的和申诉价值选择的基本理念。第一，要确立以诉权为保障的“有诉必理”理念；将刑事申诉纳入诉讼的程序轨道，通过立法将刑事申诉确定为一种诉权，改造为申请再审之诉，只要再审申请满足法定条件，法院就应当依法受理、审查、启动再审，从程序上作出回应，保障当事人的再审申请权，从而让“有诉必理”落到实处。第二，确立以救济为主的“依法纠错”理念；“有错必纠”追求的是客观真实，体现的是一种朴素正义，是人们追求的“理想状态”，而“依法纠错”着眼于法律真实，体现出程序正义，是制度伦理的客观要求，既能对错误裁判依法作出纠正，又能依法维护生效裁判的既判力。第三，确立维权而不失“维稳”的有限再审理念。办理刑事申诉案件需要增强对程序正义的关注，把握实体公正的必要限度，对再审申请的主体、次数、期限、层级、理由等作出相应限制，尽可能以科学、精细的程序环节和法定证明标准降低对正确生效裁判稳定性的冲击，否则主体无限、次数无限、审级无限只会造成滥诉。
2.细化法律。第一，要细化《刑事诉讼法》中审判监督程序之刑事申诉的规定，明确申请再审的理由，增强可操作性；统一申诉案件审查标准，克服审查的随意性；规范并完善检察机关申诉审查权与再审抗诉权的行使。第二，两高共同出台相应的刑事申诉案件办理程序的司法解释，明确刑事申诉案件法、检受理的先后依据以及申诉次数限制。第三，人民检察院应进一步完善《复查规定》关于复查刑事申诉案件调查的相关规定。可以参照《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，专门规定调查核实的情形、调查核实的措施以及调查核实的程序。第四，从司法解释层面加强司法责任制改革与《复查规定》的衔接，变“层层审批制”为员额检察官“司法责任制”。第五，出台刑事申诉抗诉出庭工作指引，规范刑事申诉抗诉工作。
3.完善程序。第一，要赋予刑事申诉人申请再审的主体地位，构建“向法院申请再审在先，向检察机关申诉在后”的有序救济模式。第二，精心设计再审程序，建立相关配套制度。一是要完善刑事申诉“一体化”办案机制。为积极发挥各级检察机关员额检察官在办理刑事申诉案件中的积极作用，缓解刑事申诉案件数量呈现的“倒三角”现状，运用参办、督办、联合办案等方式，统一调配办案力量，充分发挥全市一体化办案优势。二是完善刑事申诉案件公开审查机制，使其充分发挥提高司法公信力的作用。三是完善刑事申诉律师代理制度。加强《代理申诉意见》的实践运用，明确律师代理申诉制度的案件范围、代理方式和法律后果，为代理申诉律师创造便捷条件，保障代理律师的职权，逐步改善“约谈咨询多，代理申诉少”的局面。四是强化刑事申诉检察法律文书的说理机制，在申诉检察文书中加强对事实和证据认定方面的分析论证，通过严密的逻辑推理阐述结论的形成过程。除了书面的说理之外，还应当注重强化在办理刑事申诉案件过程中解释、说理，将释法说理贯穿于办案全过程。
（二）明确规定，定纷止争，完善赔偿办案配套机制
关于国家赔偿办案工作，首先要完善法律规定和司法解释，对司法实践中分歧比较大的问题，例如对赔偿申请的受理，赔偿义务机关的确定，赔偿范围，办案程序以及免责条款的适用出台司法解释统一适用。其次，要探索推行国家赔偿权利告知制度，引导赔偿请求人依法理性申请国家赔偿，最大限度地维护赔偿请求人合法权益，从源头上畅通权利救济渠道。再次，建立健全国家赔偿联席会议等沟通协调机制，加强同国家赔偿立法、执法等各相关部门之间的联动合作，共同推动国家赔偿工作依法、规范开展。最后，加强对国家赔偿监督工作的指导，完善赔偿监督案件督导机制。上级检察院发挥指导、表率作用，督促、指导、推动下级检察院善尽主体责任，切实履行监督职责。积极开展国家赔偿监督，努力拓展赔偿监督案件来源渠道，加大审查力度，完善监督方式，突出赔偿监督工作重点，加强跟踪监督，有效促进司法公正。
（三）更新思路，统一标准，开展多元救助和专项救助
1.更新国家司法救助思路。检察环节的司法救助处于司法程序前端，如果利用得当，可以充分发挥司法救助的及时性，保证被救助人能够及时缓解经济压力。因此检察机关应当遵循《救助细则》规定的原则，在办案理念上明确国家司法救助的责任和意义，克服消极办案的弊病，在国家司法救助办案工作中细化考核标准，完善考核措施改变过去笼统地将办理救助案件，支付救助款项作为考核选项，而应将救助的司法效果与社会效果统一纳入考核范围。
2.建立同类案件救助标准案例库。由于救助案件类别不同，甚至相似案件也千差万别，因此通过立法设定细致的救助标准不现实也不符合办案实际，由此立法采取了设置上限的方式对救助数额予以规定。由于救助工作开展相对较少，因此司法实践中同案不同救助标准的问题并没有引起过多的重视。随着救助工作的逐步开展，建立类似案件类似救助标准制度势在必行。检察机关可以通过检察业务与大数据深度融合的方式，采用大数据方式对同一地区的救助案例进行汇总，建立同类案件救助案例数据库。
3.建立多元化救助和专项救助机制。探索对性侵未成年被害人救助绿色通道，实现检社联动共同推进司法救助。检察机关应当建立司法救助主动发现机制，充分发挥检察系统内部横向一体化的优势，由业务部门将发现的案件及时通报控申部门，在依法审查后发现符合救助标准的，及时依职权予以救助。通过加大对依职权救助的考评，有效调动工作积极性，推动工作开展，防止由于被害人不了解司法救助规定而无法及时申请。同时是要深入推进国家司法救助专项活动。发挥检察机关国家司法救助工作直接联系群众、服务群众的平台桥梁作用,对贫困户、军人军属、未成年人、残疾人四类人群作为重点救助对象,按照应救助、尽救助原则,及时全面深入开展救助,助力国家精准脱贫,使检察机关国家司法救助成为名副其实的“民心产品”。
四、结语
《宪法》第129条明确了检察机关的宪法定位为法律监督机关。在当前司法体制改革背景下，检察机关的法律监督职能将会更加凸显，“聚焦主责主业”要求我们要强化监督职能，实现检察机关“程序正义守护者”的功能定位。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，刑事申诉检察又是维护司法公正的最后一道防线，饱含着申诉人对公平正义的最后一线希望。2018年4月，张军检察长在与刑事申诉检察厅干部座谈时强调指出“刑事申诉检察工作是比较典型的履行法律监督职责的检察业务”。因此未来刑事申诉检察必须“以办案为中心”，明确办案重点，不断健全和完善办案工作机制，通过办案增强被监督者的理解认同,让监督者和被监督者共同提高司法执法水平,形成共同推动法治进步的合力,从而达到共同保障法律统一正确实施、共同维护社会公平正义的最终目标。
